1941年10月16日，淮北苏皖边区行政公署财政处副处长廖原在《苏皖边区的财经工作》中指示:“合作社是增加农民自身利益，改善人民生活，减轻商人剥削，同时也是组织农民的工具。它的特点：(1)群众性的，不为少数人把持；(2) 不是经商发财，只是改善生活，减轻负担。合作社分为生产、运输、消费、信用四种。在边区的合作社以混合组织为适宜，比如一个乡内办一个合作社，里面包含生产(磨坊、油榨、做鞋、纺织等)、消费(农具、日用必需品)、运输(粮食、芝麻、豆类)、信用四个营业部门，股金不要过大，最多每股5元。盈余分配：公积金20%，公益金20%，红利50%，职员酬劳10%。提出的公益金，可以用来办平民医院及进行其他公益事业。”
    根据上述指示，各县始创办合作社。初期开办的合作社，大多数是消费合作社、盐业合作社、纺织合作社，主要解决根据地居民的吃饭、穿衣问题。后经营范围逐渐扩大，经营方式也多样化。如盱凤嘉地区，1941年，古沛四乡群众为反对盐行垄断盐业，在政府的协助下，成立3个盐业合作社。后因领导不力，加上私行暗地破坏，3个合作社相继垮台。1943年，由于灾荒，群众迫切要求建立低廉卖货的合作社，在政府号召下，建立18个合作社。当时是替社员代办日用品，如油盐等，后经发展，合作社逐渐开办油行、盐行、草行、蹄角行、粮行、麻饼行、布行、木行、鱼行、面粉行等一系列业务。团南乡合作社，因地处乡间，缺乏适当地点，用传统的“货郎挑子”送货上门，既方便社员，又能了解社员的要求和反映，不断改进合作社经营方法。泊岗乡合作社创办时购进了3架织布机，靠织布发展合作社。后便于周围农民种植棉花，又购进1千多斤棉种，贷给当地农户，不久该社又开办槽坊、油坊，受到社员的拥护。
    1943年，边区政府规定，今后凡要贷款、贷粮，一律经过合作社。为加强合作社领导，边区行署举办1期合作社经理、会计训练班，训练各地合作社的基层干部。同年，泗县成立县合作总社。